การปฏิรูปที่ดินในสังคมไทย: ปัญหาการกระจายการถือครองที่ดิน

การปฏิรูปที่ดินในประเทศไทย

การจัดการที่ดินในประเทศไทยในอดีต มีความสำคัญไม่มากนักเนื่องด้วยพื้นที่รกร้างว่างเปล่ามีปริมาณมาก การทำศึกสงครามในอดีตก็มิใช่เพื่อการขยายดินแดน หรืออาณาเขต แต่เป็นการสงครามเพื่อการแย่งชิงผู้คน ที่เป็นแรงงานสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ เพราะว่าการผลิตเพื่อการค้ายังไม่ขยายตัวอย่างกว้างขวาง เช่นในสมัยอยุธยา หรือในสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้นไม่มีการหวงห้ามการบุกเบิกป่ามาเป็นที่ทำกิน รวมถึงมีการส่งเสริมให้ราษฎรบุกเบิกป่าเป็นนา เช่น ถ้าใครบุกเบิกป่าเป็นนาจะได้รับการยกเว้นภาษี เป็นเวลา 3 ปี เป็นต้น

photo from 313tuba at en.wikipedia

ปัญหาของรัฐไทยจึงมิใช่การบุกรุกแผ้วถางที่ป่าเป็นที่ทำกิน แต่ปัญหา คือ รัฐไม่สามารถที่จะเก็บภาษีจากการใช้ประโยชน์จากที่ดินนั้นๆได้ (ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ : 2522 อ้างใน, ฝ่ายทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม สถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย 2535: 54 ) ภายหลังการทำสนธิสัญญาเบาว์ริ่ง ในปี พ.ศ. 2398 ทำให้มีการผลิตเพื่อการค้า โดยเฉพาะข้าวขยายตัวในพื้นที่ราบลุ่มภาคกลาง แต่พื้นที่รกร้างว่างเปล่าก็ยังคงมีปริมาณมากอยู่ จึงไม่มีความจำเป็นที่รัฐจะสงวนหวงห้ามมิให้มีการใช้ที่ดินในรูปแบบต่างๆ

แม้ในสมัยรัชกาลที่ 5 จะเริ่มมีการจัดทำแผนที่จำลองไว้ในโฉนดที่จะมีการรังวัดแบบสมัยใหม่ตามประกาศ ออกโฉนดที่ดิน ร.ศ. 120 (พ.ศ. 2444) โดยวางหลักการเดินรางวัด ออกแบบโฉนดใหม่ ซึ่งเป็นการออกหนังสือสำคัญแสดงสิทธิในที่ดินที่แน่นอนกว่าเดิม และออกให้แก่ผู้มีสิทธิในที่ดินอยู่แล้ว โดยเอาหลักฐานเก่ามาเปลี่ยนหลักฐานแบบใหม่ แต่เนื่องจากที่ดินยังมีมาก กฎหมายจึงกำหนดให้ผู้ที่ยังมิได้จับจองสามารถมาขอจับจอง และออกโฉนดอย่างใหม่ให้ไปในคราวเดียวกันได้ แต่ต้องเสียเงินค่าจองที่ดินจำนวนหนึ่งด้วย

ในปี พ.ศ. 2470 คณะกรรมการพิจารณาวางโครงการเรื่องที่ดินของประเทศ ได้มีความเห็นว่า ประเทศไทยยังมีที่ดินอยู่อีกมาก โดยส่วนใหญ่เป็นเป็นป่าดงที่ไม่มีการทำประโยชน์ ถึงแม้จะมีการบุกรุกแผ้วถางป่าซึ่งเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย แต่ก็ช่วยแปรสภาพป่าให้เป็นไร่นาจึงควรยึดเป็นนโยบายที่จะไม่เอาโทษผู้บุกรุกที่ดินของรัฐ เพราะทางราชการไม่ประสงค์ให้เอกชนถือครองที่ดินแปลงใดก็สามารถไล่ออกไปได้ (ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์: 2526 อ้างใน, ฝ่ายทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม สถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย 2535: 54 และ อัจฉรา รักยุติธรรม 2548 : 13)

ความเปลี่ยนแปลงของการถือครองที่ดิน หรือการบุกเบิกที่ทำกินในป่าเริ่มมีมาตั้งแต่ทศวรรษที่ 2500 ที่มีแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ในช่วงเวลานี้มีการขยายตัวของการค้า และการปลูกพืชเชิงพาณิชย์อย่างกว้างขวาง แต่ภาครัฐก็มิได้ให้ความสำคัญต่อการบุกรุกป่า หรือที่สาธารณะเพื่อปลูกพืชไร่ หรือแปรสภาพให้เป็นพื้นที่ทำการเกษตร นอกจากนี้จากงานของอานันท์ กาญจนพันธุ์ และมิ่งสรรพ์ ขาวสอาด (2538: 43) ชี้ให้เห็นว่าการบุกเบิกพื้นที่ป่าเกิดจากหลายปัจจัย เช่น

• 1) การที่ภาครัฐได้มีการให้สัมปทานป่าไม้ทั้งบริษัทต่างประเทศ และบริษัทของคนไทยเพื่อนำไปทำหมอนรถไฟ ทำให้ไม้ใหญ่หมดไป จึงทำให้สะดวกต่อการบุกเบิกที่ดินทำกิน

• 2) การขยายตัวของพืชพาณิชย์ โดยเฉพาะยาสูบ อ้อย และถั่วลิสง กระตุ้นให้เกิดความต้องการขยายพื้นที่เพาะปลูกเข้าไปในพื้นที่ดอน

• 3) การที่ทางภาครัฐเริ่มกำจัดโรคมาลาเรียด้วยยาดีดีที ช่วยลดปัญหาโรคภัยไข้เจ็บในป่าลงได้มาก ทำให้ชาวบ้านสามารถตั้งชุมชนในเขตพื้นที่ป่าได้

• 4) ทางราชการได้เข้าไปจัดตั้งชุมชนในเขตป่าเป็นหมู่บ้านทางราชการ เก็บภาษีบำรุงท้องที่ (ภ.บ.ท. 5) และในปี พ.ศ. 2498 ภาครัฐได้ให้มีการแจ้งสิทธิครอบครองและออกเอกสาร ส.ค. 1 แม้ไม่ใช่เอกสารสิทธิ แต่ชาวบ้านถือว่าเป็นเอกสารสิทธิชนิดหนึ่ง แนวทางปฏิบัติเหล่านี้ทำให้ชาวบ้านเข้าใจว่ารัฐบาลส่งเสริมการบุกเบิกพื้นที่ป่า

จะเห็นได้ว่าจากการขยายตัวของการปลูกพืชเชิงพาณิชย์ การสนับสนุนของภาครัฐทั้งทางตรงและทางอ้อม การเพิ่มของประชากรเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้เกิดการขยายตัวของการบุกเบิกที่ดินในเขตป่ามากขึ้น แต่อย่างไรก็ตามการบุกเบิกพื้นที่ป่าในสมัยนั้นก็ไม่ถือว่าบุกรุกป่า เพราะพื้นที่ยังมีอยู่จำนวนมาก กอปรกับรัฐมีนโยบายส่งเสริมการปลูกพืชไร่เชิงพาณิชย์จึงไม่การป้องปราม คนที่เข้าไปอยู่ในเขตป่าสมัยนี้จึงเป็น “ผู้บุกเบิก” ซึ่งตอนหลังกลายเป็น “ผู้บุกรุก” (โปรดดูเพิ่มใน, อานันท์ กาญจนพันธุ์ และมิ่งสรรพ์ ขาวสอาด : 2538)

2

การปฏิรูปที่ดินมีความหมายที่หลากหลาย ส่วนที่สำคัญคือ การทำให้ที่ดินไม่กระจุกตัวอยู่ในความครอบครองของคนกลุ่มน้อย สามารถแบ่งออกเป็นการปฏิรูปอย่างแคบหรือย่างจำกัด และอย่างกว้าง (สมภพ มานะรังสรรค์ มปป. : 7-8)

การปฏิรูปอย่างแคบ คือ การเปลี่ยนระบบการถือครองที่ดิน หรือการเปลี่ยนกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ตามการจำกัดความของ ประดิษฐ์ มัชฌิมา (2519 : 50 อ้างใน, สมภพ มานะรังสรรค์ มปป.: 7-8) คือ

• 1) การให้หลักประกันการเช่าที่ดินให้มั่นคงและให้โอกาสแก่ผู้เช่ามีโอกาสในกรรมสิทธิ์ในที่ดินได้กว้างขวางยิ่งขึ้น
• 2) การควบคุมการใช้ที่ดินโดยรัฐบาล เพื่อดำเนินการตามโครงการต่างๆ เช่น การจัดรูปที่ดิน (Land Consolidation) หรือจำกัดการใช้ที่ดินของเอกชน
• 3) การจัดนิคมของรัฐบาล(Land Settlement)
• 4) การโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ให้แก่เกษตรกรผู้เช่า
• 5) การเวนคืน การแบ่งแยก และการจัดสรรที่ดินที่ถือครองเสียใหม่
• 6) การเวนคืนที่ดินของชาติ เพื่อผลการจำกัดกรรมสิทธิ์ในที่ดินเอกชน (Land Nationalization)
• 7) การเวนคืนที่ดินของชาติเพื่อนำไปสู่ระบบนารวม

กล่าวโดยสรุป การปฏิรูปที่ดินโดยแคบ คือ การจัดสรรการกระจายการถือครองที่ดินใหม่ เพื่อผลประโยชน์ของเกษตรกรรายเล็กรายน้อย และเกษตรกรที่ไม่มีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง โดยมีจุดมุ่งหมายในการลดช่องว่างทางฐานะความเป็นอยู่ของคนในสังคมโดยรวม ส่วนการปฏิรูปที่ดินในความหมายแบบกว้างตามคำจำกัดความของ ประดิษฐ์ มัชฌิมา (2519: 51 อ้างใน, สมภพ มานะรังสรรค์ มปป. : 9-10) มีรายละเอียด คือ

• 1) การจัดระบบที่ดินใหม่เพื่อให้เกษตรกรได้มีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน หรือมีหลักประกันและเป็นธรรมในการเช่าที่ดิน
• 2) การกำหนดขั้นสูงของการถือครองที่ดิน
• 3) การจัดระบบการเช่าที่ดินหรือการเก็บภาษีที่ดินที่เป็นธรรม
• 4) การให้สินเชื่อทางการเกษตร
• 5) การปรับปรุงและบำรุงดิน
• 6) การจัดระบบการตลาดเกษตร
• 7) การจัดระบบชลประทาน
• 8) การจัดหาเงินทุนเพื่อการปฏิรูปที่ดิน

หรือพูดอย่างย่นย่อว่าเป็นการกระจายการถือครองที่ดิน และลดความเหลื่อมล้ำในสังคม ความพยายามในการปฏิรูปที่ดินในสังคมไทยเกิดขึ้นหลายครั้ง การปฏิรูปที่ดินในสังคมไทยตั้งแต่เริ่มมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากสมบูรณาญาสิทธิราชมาเป็นระบอบประชาธิปไตย ในปี พ.ศ. 2475 โดยอาจารย์ปรีดี พนมยงค์ ได้เสนอแนวคิดการปฏิรูปที่ดินในสมุดปกเหลืองในปี พ.ศ. 2476 (สมภพ มานะรังสรรค์ มปป. : 17-18) ให้โอนกรรมสิทธิ์ที่ดินให้เป็นของรัฐในรูปแบบสหกรณ์ แต่ได้รับการต่อต้านและไม่สามารถนำมาใช้ได้

การชุมนุมประท้วงเหตุไร้ที่ดินทำกิน ภาพจาก โพสต์ทูเดย์ (ม.ค. 2556)

ในปี พ.ศ. 2493 รัฐบาลได้ออกกฎหมายควบคุมค่าเช่านา โดยกำหนดให้มีการเก็บค่าเช่านาเฉลี่ยสูงสุดไม่เกิน 25% ของผลผลิต แต่ไม่มีผลในทางปฏิบัติมากนัก กฎหมายนี้มีการประกาศใช้ควบคุมค่าเช่าในท้องที่ 22 จังหวัด ต่อมาในสมัยรัฐบาลนายสัญญา ธรรมศักดิ์ ในปี พ.ศ. 2517 ได้ปรับปรุงกฎหมายดังกล่าว โดยกำหนดให้มีคณะกรรมการควบคุมค่าเช่านาในระดับอำเภอ และจังหวัด มีการประกาศใช้ทั่วประเทศแต่ไม่มีผลต่อการบังคับใช้มากนัก (เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม 2525 : 104 อ้างใน, สมภพ มานะรังสรรค์ มปป. : 18)

ในปี พ.ศ. 2497 ได้มีการออก พ.ร.บ. จัดสรรที่ดินเพื่อความเป็นธรรมในสังคม โดยมีวัตถุประสงค์ช่วยเหลือชาวไร่ชาวนาที่ถูกฉ้อโกงที่ดินโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ได้มีโอกาสเรียกร้องที่ดินของตนกลับคืนมา แต่กฎหมายฉบับนี้ก็มีผลบังคับใช้ในระยะเวลาสั้นๆ เท่านั้น เพราะศาลฎีกาได้ตีความว่ากฎหมายฉบับนี้ขัดกับรัฐธรรมนูญที่มีผลบังคับใช้ในขณะนั้น (เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม 2525 : 101 อ้างใน, สมภพ มานะรังสรรค์ มปป. : 19)

ในปีเดียวกันนั้น (2497) ได้มีความพยายามที่จะจำกัดขนาดการถือครองที่ดินสำหรับเอกชน โดยมีการตรา พ.ร.บ. ให้ใช้ประมวลกฎหมายที่ดินปี พ.ศ. 2497 ได้กำหนดจำนวนสูงสุดที่เอกชนแต่ละคนจะมีกรรมสิทธิ์ในที่ดิน ดังนี้ คือ

• ที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ไม่เกินคนละ 50 ไร่
• ที่ดินเพื่ออุตสาหกรรม ไม่เกินคนละ 10 ไร่
• ที่ดินเพื่อพาณิชยกรรม ไม่เกินคนละ 5 ไร่
• ที่ดินเพื่อที่อยู่อาศัย ไม่เกินคนละ 5 ไร่

กฎหมายดังกล่าวจะมีผลบังคับใช้เมื่อครบ 7 ปี นับตั้งแต่มีการตรากฎหมายฉบับดังกล่าว แต่ก่อนที่กฎหมายฉบับนี้จะมีการบังคับใช้ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ได้ทำการรัฐประหารและออกประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 49 ลงวันที่ 13 มกราคม 2503 ยกเลิกการจำกัดขนาดการถือครองที่ดิน (เกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม 2525: 103 อ้างใน, สมภพ มานะรังสรรค์ มปป.: 20)

อย่างไรก็ตาม จากปัจจัยหลายปัจจัยที่ทำให้ที่ดินมีมูลค่าเพิ่มมากขึ้น รวมถึงการกระจุกตัวของการถือครองที่ดินที่ตกอยู่ในมือคนรวยเพียงร้อยละ 10 ซึ่งคนกลุ่มนี้ถือครองที่ดินมากกว่า 100 ไร่ ในขณะที่ราษฎรและคนจนอีกร้อยละ 90 ถือครองที่ดินน้อยกว่า 1 ไร่ (พงษ์ทิพย์ สำราญจิตน์ ใน อัจฉรา รักยุติธรรม (บรรณาธิการ) 2548: 28) และไร้ที่ดินทำกิน หรือมีก็ไม่พอต่อการทำเกษตรกรรม

ซึ่งนับว่าการปฏิรูปการถือครองที่ดินในสังคมไทยยังไม่ประสบความสำเร็จ และนับวันช่องว่างการถือครองที่ดินจำนวนมากยิ่งกระจุกตัวอยู่ในมือคนส่วนน้อย และทำให้เกิดการเรียกร้องให้แก้ไขปัญหาในหลายรูปแบบ เช่น กรณีของสมัชชาคนจน เครือข่ายปฏิรูปที่ดินภาคอีสาน เครือข่ายเกษตรกรภาคเหนือ (คกน.) เป็นต้น ซึ่งเกิดจากนโยบายของภาครัฐที่ทำให้เขาเหล่านั้นประสบปัญหาในหลายรูปแบบ

3

การปฏิรูปที่ดินรูปแบบหนึ่ง คือ การออก ส.ป.ก. (การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม) เพื่อปรับปรุงสิทธิและการถือครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรม รวมถึงการจัดที่อยู่อาศัยในที่ดินเพื่อเกษตรกรรมการนำพื้นที่ป่าเสื่อมโทรมมาให้ประชาชนทำประโยชน์ โดยรัฐให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม

การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิตตลอดจนการผลิตและจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น แต่กรรมสิทธิ์ในที่ดินยังเป็นของรัฐอยู่ โดยที่ดิน ส.ป.ก. จะเป็นพื้นที่เกษตรกรรม ห้ามทำกิจกรรมประเภทอื่น เช่น รีสอร์ท สนามกอล์ฟ เป็นต้น ไม่สามารถกระทำได้ และสิทธิในการใช้ประโยชน์ให้เป็นของทายาทไม่สามารถจำหน่าย จ่าย โอน ให้บุคคลอื่นได้

แต่ในปัจจุบันกลับพบว่าพื้นที่ ส.ป.ก. จำนวนมากได้เปลี่ยนมือไปเป็นของนายทุน หรือไม่ก็มีการทุจริตเอื้อประโยชน์ออก ส.ป.ก. ให้นายทุน เช่น กรณีการออก ส.ป.ก. ให้สามีของ ส.ส. พรรคประชาธิปัตย์ จนทำให้รัฐบาลนายกชวน หลีกภัย (2535-2538) ยุบสภา และยังมีกรณีวังน้ำเขียว (พ.ศ.2535) ที่ดิน ส.ป.ก. จำนวนมากได้ตกอยู่ในการครอบครองของนายทุน และใช้ผิดวัตถุประสงค์

การออก พ.ร.บ. ปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ในปี พ.ศ. 2518 ได้กำหนดขอบเขตของการปฏิรูปที่ดินไว้ว่า “การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม หมายความว่า การปรับปรุงเกี่ยวกับสิทธิและการถือครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรมนั้น โดยรัฐนำที่ดินของรัฐ หรือที่ดินที่รัฐจัดซื้อหรือเวนคืนจากเจ้าของที่ดิน ซึ่งมิได้ทำประโยชน์ในที่ดินนั้นด้วยตนเอง หรือที่ดินเกินสิทธิตาม พ.ร.บ. นี้

เพื่อจัดให้แก่เกษตรกร ผู้ไม่มีที่ดินของตนเองหรือเกษตรกรที่มีที่ดินเล็กน้อยไม่เพียงพอต่อการยังชีพ และสถาบันเกษตรกรได้เช่าซื้อ เช่า หรือเข้าทำประโยชน์โดยรัฐให้ความช่วยเหลือในการพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม การปรับปรุงทรัพยากรและปัจจัยการผลิต ตลอดจนการผลิตและจำหน่ายให้เกิดผลดียิ่งขึ้น” (สมภพ มานะรังสรรค์ มปป. : 21-22) ตาม พ.ร.บ. ฉบับนี้ได้มีการตั้งสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) มีวัตถุประสงค์ คือ

• 1) เพื่อปรับปรุงสิทธิการถือครองที่ดินเพื่อเกษตรกรรม ให้เกษตรกรผู้ทำประโยชน์มีโอกาสได้เป็นเจ้าของที่ดิน หรือมีที่ดินในการประกอบอาชีพเกษตรกรรมอย่างถาวร

• 2) เป็นการกระจายรายได้จากผู้ที่ร่ำรวยให้แก่เกษตรกรที่ยากจน ลดช่องว่างทางรายได้เพื่อเพิ่มความเป็นธรรมในสังคม

• 3) เพื่อพัฒนาอาชีพเกษตรกรรม ให้สามารถใช้ที่ดินอย่างมีประสิทธิภาพ ปรับปรุงปัจจัยการผลิตให้มีราคาสูงขึ้น

• 4) สร้างความเจริญให้แก่ท้องถิ่นชนบทอันจะส่งผลดีต่อความมั่นคงของประเทศชาติ (สมภพ มานะรังสรรค์ มปป. : 21-22)

ภาพจาก มติชนออนไลน์

การตั้งสำนักงานปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) พบว่าไม่ประสบผลสำเร็จเท่าที่ควรเพราะพื้นที่ที่ ส.ป.ก. เข้าไปทำการปฏิรูปล้วนอยู่ในอำนาจของหน่วยงานอื่นถึง 6 หน่วยงาน เช่น กรมป่าไม้ กรมธนารักษ์ กรมศาสนา เป็นต้น ทำให้การดำเนินการของ ส.ป.ก. ไม่ประสบผลสำเร็จในการกระจายการถือครองที่ดินให้เกษตรกรเท่าที่ควร

การกระจายการถือครองที่ดินที่ยังไม่ประสบความสำเร็จ ดูได้จากตัวเลขการขึ้นทะเบียนคนจนทั่วประเทศของศูนย์อำนวยการต่อสู้เพื่อเอาชนะความยากจนแห่งชาติ (ศตช.) ในปี พ.ศ.2547 พบว่ามีคนจนและเกษตรกรรายย่อย มาขึ้นทะเบียนเพื่อขอรับความช่วยเหลือด้านที่ดินกว่า 4 ล้านคน (ใช้เกณฑ์รายได้คนจนที่ต่ำกว่า 20,000 บาทต่อปี) และ

ยืนยันต้องการความช่วยเหลือจำนวน 2,217,546 ราย จำแนกเป็น

• ไม่มีที่ดินทำกินจำนวน 889,022 ราย
• มีที่ดินทำกินแต่ไม่เพียงพอ จำนวน 517,263 ราย
• มีที่ดินแต่ไม่มีเอกสารสิทธิ์ 811,279 ราย

ที่ดินร้อยละ 90 อยู่ในมือคนเพียงร้อยละ 10 ที่ดินที่จัดสรรไปให้ประชาชนก็ถูกนำไปขายต่อ พื้นที่ในเขตปฏิรูปจำนวนมากอยู่ในมือผู้มีอิทธิพลที่ทำให้การจัดสรรเป็นไปไม่ได้ (สมัชชาปฏิรูปประเทศไทย1 หลัก 3 2554: 1/6 )

ยังมีกฎหมายที่ดินมีวัตถุประสงค์แตกต่างกันอีกนอกจากเพื่อป้องกันการบุกรุกที่ดินของรัฐ และการจัดที่ดินให้แก่ราษฎรที่ยากไร้ (หรือมีที่ดินทำกินไม่พอเพียง) ได้แก่ วัตถุประสงค์เพื่อป้องกันการได้มาซึ่งที่ดินของคนต่างด้าว โดยมีการกลั่นกรองคุณสมบัติของบุคคลที่จะเข้ามาเป็นสมาชิก และเพื่อพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน เช่น

• พ.ร.บ.สหกรณ์นิคม พ.ศ. 2483
• พ.ร.บ.การจัดที่ดินเพื่อการครองชีพ พ.ศ. 2485 แก้ไข พ.ศ. 2511 และ
• พ.ร.บ.ปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 แก้ไข พ.ศ. 2532 ซึ่งการปฏิบัติตามกฎหมายข้างต้นขัดแย้งกันเองและไม่สามารถปฏิบัติได้จริง ทำให้การปฏิรูปที่ดินในสังคมไม่เกิดผลในทางปฏิบัติ (ศยามล ไกรยูรวงศ์ และคณะ 2549: 108-110)

ปัญหาการกระจายการถือครองที่ดินในสังคมไทยมีหลายประการ เช่น

• (1) ที่ดินในประเทศไทยมีหน่วยงานที่กำกับที่หลากหลาย (ศยามล ไกรยูรวงศ์ และคณะ 2549: 114) ทำให้ไม่มีเอกภาพในการทำงาน
• (2) ผู้ถือครองที่ดินรายใหญ่ล้วนแล้วแต่มีทั้งอิทธิพล และอำนาจ (พบว่า ส.ส. ที่มีหน้าที่ออกกฎหมายมีที่ดินครอบครองจำนวนมาก)
• (3) รวมถึงประเทศไทยไม่มีกฎหมายมรดก และกฎหมายที่เก็บภาษีที่ดินในอัตราก้าวหน้า และจำกัดการถือครองที่ดิน
• (4) ไม่มีความจริงจังกับปัญหาการกระจายที่ดิน พบว่าไม่มีนโยบายพรรคการเมืองใดในประเทศไทยต้องการให้มีการปฏิรูปที่ดิน ผลสุดท้ายไม่อาจก่อให้เกิดการกระจายการถือครองที่ดินได้ในสังคมไทย และคนเล็กคนน้อยก็เป็นเพียงผู้รับผลของความไม่สามารถของรัฐอยู่นั้นเอง